铁路沿线土地综合开发在2014年可谓“雷声大、雨点小”，尽管国务院出台了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（国办发〔2014〕37号）》（以下简称“37号文”），但在地方层面一直没有实质性进展。

这一局面在2015年2月终于被打破，《中国经营报》记者近日获悉，济南到青岛的高铁线路（以下简称“济青高铁”）站场周边土地综合开发方案已经获得铁总的认可。据了解，铁总负债超过3.5万亿元，地方政府投资铁路的资金压力也在增大，多方位筹资建铁路成为各方认可的途径，加速土地综合开发也成为铁路部门的必然选择。

不过，有利益就有纷争，济青高铁的沿线土地综合开发方案也经历了铁路投资方与沿线各地方政府的反复博弈。业内人认为，上述开发模式一旦有成功的例子，会很快得到复制，即便有博弈，也无法阻挡铁路建设的热情，2015年铁总计划8000亿元的投资依然会是各地争抢的香饽饽。

首个获铁总认可的方案

山东省发改委副主任秦柯2月6日表示，山东省将加快推进铁路项目沿线土地综合开发，积极对济青高铁站场周边土地进行综合开发，减轻济青高铁融资压力，统筹做好土地综合开发规划、城市总体规划、土地利用总体规划的相互衔接，按照市场化、集约化原则，依法取得土地，进行综合开发，以开发收益支持铁路建设。

2015年1月12日，济青高铁项目可行性研究报告获国家正式批复。事实上，在制定可研报告的同时，山东省还制定了相应的土地开发方案。据秦柯介绍，山东省联合铁道部第三勘察设计院制定的济青高铁站场周边土地综合开发方案，获得中国铁路总公司高度认可，这也是全国第一个同步在可行性研究阶段制定出土地综合开发方案的铁路项目。

据了解，济青高铁全长307公里，规划输送能力单向5000万人/年，计划2015年3月份开工建设，建设工期为4年。项目总投资估算599.8亿元，由山东省与中国铁路总公司按80%∶20%比例合资，山东省政府已明确，由山东高速集团（以下简称“山东高速”）代表山东省政府出资，由山东高速控股的山东铁路建设投资公司牵头组建济青高铁项目法人实体。

山东省发改委一位参与济青高铁土地综合开发方案制定的内部人士袁立（化名）向记者透露，已经上报给铁总的土地开发方案，只是一个大致的规划性方案，制定这份方案的主要目的，是帮助济青高铁项目获批。事实上，为了真正实施土地开发，省发改委另外制定了一份详细的土地开发方案，正在准备呈报给省领导。未来济青高铁沿线每个市都将成立一个土地开发公司，负责对该市高铁站场周边进行开发。

“简单点说，新建铁路沿线土地综合开发，就是在确定铁路站场位置之后，与沿线各地政府协商土地开发的规模和方案，然后向上申报方案和用地指标，流程上来看很简单，但操作起来由于牵涉面广，过程非常复杂。”袁立表示。

铁路投资方博弈地方政府

在袁立的记忆中，制定土地开发方案的过程，就是铁路投资方和地方政府的博弈过程。

首先引发争议的是37号文中“土地综合开发”的含义。尽管37号文提出“促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平”，并要求“地方政府统筹铁路站场及毗邻地区相关规划，通过综合开发用地供应与铁路建设联动等措施，引导市场主体实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发，有力有序推进铁路建设”。但袁立表示，文件并未明确铁路投资主体要进行的是土地的一级开发还是二级开发。在土地开发过程中，最挣钱的是土地一级开发，也就是土地划给投资方后，在完成征地、拆迁、“三通一平”等步骤之后，直接把地卖掉，这是稳赚不赔的。土地二级开发就有很多不确定性，比如投资方在这块地上搞房地产，但如果房子卖不出去，就砸手里了。

“37号文对土地一级和二级开发的问题只字未提，我估计是因为太敏感了，所以不敢提，但在实际执行过程中，由于新建站场的土地属于地方政府，铁路投资主体应该负责哪一级的开发，大家就有了争论。”袁立介绍，最初济青高铁沿线各市政府和山东省国土资源厅都认为，铁路投资方只负责搞二级开发，也就是投资方按市场价从各市拿地，然后再进行土地开发。但铁路投资方认为，二级开发投资大、周期长、风险高，只做二级开发没法弄。最后，省里提出，济青高铁的投资方，应该将沿线土地的一级开发和二级开发相结合，我们现在制定的方案也是争取按照这个思路。

此外，37号文要求“地方政府确定土地综合开发的边界和规模，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷”。由于文件并未对单个站场的土地规模做具体规定，于是，铁路部门和沿线各站点的地方政府就拿多少土地的问题又展开一场较量。

济青高铁自西向东依次设置济南东、邹平南、淄博北、青州北、潍坊北、高密北、胶州北、青岛机场站、红岛等九个车站。“在大家看来，经济比较好、站点比较大的地方，比如，济南、青岛，这些地方政府应该拿出更多土地来支持铁路建设，因为它的土地升值空间大，高铁对其带动效应也大，但在方案的讨论过程中，各地都不愿意多拿地，经济强的城市说，凭什么我的地值钱我就应该提供更多土地，经济弱的地市更是叫苦不迭。”袁立透露，大家也曾商量过“一刀切”，让济青高铁沿线经过的各市都划定出相同面积的土地进行开发，但还是有城市不满意。事实上，每个地方的城市规划和站场周边土地开发使用情况都不一样，一刀切也确实不现实。

铁路沿线土地开发加速度

“虽然做土地综合开发有很大难度，但至少这样还能挣点钱支持铁路建设，我们的思路是，先把济青高铁作为样本尝试，未来其他铁路项目也要搞土地综合开发。”袁立表示，现在，山东在铁路沿线土地综合开发上已经走在了前列，下一步，要争取让济青高铁成为全国首个实现沿线土地综合开发的铁路项目。

事实上，自2014年8月国务院发布37号文之后，铁路沿线土地综合开发一直没有实质性进展。2014年11月，中国铁路总公司就铁路沿线土地开发进展缓慢问题做出部署，要求各铁路局务必倒排工作进度，抓紧做好地籍测量、四邻指界、评估报告和授权经营处置报批等重点工作，切实承担主体责任。

在2015年1月底召开的中国铁路总公司工作会议上，盛光祖又强调，“2015年，铁路系统将加大资产经营开发力度。按照国家对铁路土地授权经营的政策，将分类推进既有和新增土地综合开发，力争实现综合开发收益最大化。”

根据铁总公布的数据，2014年铁路完成建设投资8088亿元，超额完成全年计划，这也是继2010年铁路固定资产投资达到8426.52亿元后的第二高，2014年，铁路新线投产8427公里，刷新历史最高纪录。2015年，铁总计划完成投资8000亿元以上，与2014年保持同样强度和水平。

“铁总已经负债超3.5万亿元，地方政府对铁路投资也是力不从心，按照现在的铁路建设速度，加速沿线土地综合开发是必然的选择。”发改委综合运输经济研究所研究员董焰表示，为了解决土地开发过程中投资方和沿线各地政府的矛盾，可以更多吸引沿线政府作为铁路项目的投资者，铁路建设是为了地方经济发展，当铁路建设及沿线土地开发与地方政府捆绑在一起时，地方政府自然就有了提供土地的积极性。

湖南发改委铁路建设办公室相关负责人也表示，尽管实施过程矛盾很多，但加快铁路沿线土地综合开发的大趋势是不会改变的，现在要做的就是协调各方利益。