深圳地铁4号线二期工程项目融资模式研究
字号：T|T 时间：2009/12/16 0:00:00 来源：《建筑经济》 点击率：24056
摘要：发展城市轨道交通的核心问题是筹集资金。深圳轨道交通4号线建设项目是中国首例成功运用BOT融资模式建设的非赢利性大型基础设施项目，本文阐述了BOT融资模式在4号线建设中的应用，剖析了每个阶段的具体做法。将土地和物业开发与BOT相结合是4号线融资模式的独到之处，增加了BOT成功的可能性，这对我国类似项目的开发建设有借鉴意义。
关键词：轨道交通；融资模式；BOT
1 引言
发展城市轨道交通的核心问题是筹集资金[1]。长期以来我国轨道交通发展缓慢主要是受资金困扰。轨道交通投资巨大，仅靠政府投资是不现实的。为了解决资金问题，加快我国轨道交通建设的步伐，国务院办公厅下发了《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003]81号)，提出“实行投资渠道和投资主体多元化，鼓励社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与轨道交通投资、建设和经营”。
目前，我国正在积极探索多种方式拓宽轨道交通建设的筹资渠道，BOT模式是研究的热点[2]。轨道交通是一种非赢利性基础设施，并且当今世界大部分轨道交通是亏损运营，不具备稳定持续的现金流，因此传统的BOT建设模式在实践中往往难以取得成功。深圳轨道交通4号线建设运用了一种新的BOT融资模式，即BDOT(建设-开发-运营-移交)模式，将轨道交通周边土地、物业开发与BOT相结合。这是我国第一个将BOT付诸实施的轨道交通项目，并在公共设施用地与周边土地开发的结合方面进行了一次有益的尝试。
2 项目融资概述
2.1 项目概况和融资背景
根据《深圳市城市轨道交通建设规划》[3]，深圳市远景规划城市轨道交通网络由15条线路组成，总长365公里。深圳轨道交通一期工程由1号线的东段和4号线的南段组成，正线总长度为21.8公里，总投资115.53亿元，政府投资70%，其余30%由政府担保向银行贷款。在2004年底完成轨道交通一期工程的基础上，近中期(至2010年)即轨道交通二期工程将建设1号线续建工程、2号线、3号线、4号线续建工程、11号线共五条线路，线路全长120.7公里，总投资370亿元左右。如果仍采用地铁一期工程的投融资模式，在未来的5-8年内，政府每年需要投资60-80亿元，加上地铁线路营运初期的补贴，轨道投资将近100亿元。这不仅不利于轨道交通可持续性的发展，而且将使深圳市背上沉重的财政负担。
按照国办发[2003]81号文件精神，根据原国家计委公布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》和原外经贸部制定的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》([1994]外经贸法函字第89号)等政策的规定，2002年8月29日，深圳市政府三届65次常务会议正式做出了引进境内外投资、加快深圳市轨道交通建设的决策。
根据市政府常务会议精神，轨道交通4号线拟采用政府及个人联合的PPP投资机制，与香港地铁公司(简称港铁)联合进行建设。深圳市轨道交通4号线南起皇岗口岸，北至龙华新城中心，穿越深圳中心区，全长约20.5公里，其中二期续建工程长约16公里，计划总投资58亿元。根据国家相关政策和深圳市公用事业特许经营的有关规定，深圳市人民政府通过公开招募投资者以及资质审查和意向谈判，2004年1月15日，深圳市人民政府和和港铁签署了《关于深圳市轨道交通4号线投资建设运营的原则性协议》，原则上确定了以授予特许经营权的方式由港铁投资、建设、运营深圳轨道交通4号线35年(建设期5年，运营期30年)。在此协议的基础上，深港双方于2004年初开始就土地开发模式、监管、风险防范等重要内容进行了近一年的艰苦谈判，最终签署了《深圳轨道交通4号线特许经营协议》。
2.2 建设原则
2.2.1 多元化投资原则
投资多元化有利于减轻政府投资负担，提高财政资金的使用效率；符合国家关于进一步开放城市轨道交通市场的改革精神；有助于提高轨道交通经营效益，实现自负盈亏，形成良性循环，是轨道交通经营体制改革的方向。
2.2.2 专业化建设原则
专业化的委托建设，采取招标方式选择地铁建设公司，是地铁建设体制发展的方向。从深圳市的实际来看，建设近中期轨道交通网络需要专业化的地铁建设公司，需要坚持培养和引进并重的原则。
2.2.3 相对集中运营原则
在多元化的投资体制下，股东要实现投资回报就要选择效率最优的地铁建设、运营方式。一个城市由一家营运公司独家经营会缺少激励和约束机制，营运公司太多则形不成规模效益，运营成本就会提高。按照深圳市地铁投资建设的规模，参照国内相关经验，培育一家政府参股的运营公司，再引进一家有经验的运营公司(如港铁)，二者适度竞争，有利于提高轨道交通网络的运营效率。
2.2.4 政府统一管理原则
管理体制既包括监督职能，也包括服务职能。在多元化投资框架下，政府的统一管理主要体现在:第一，统一制定和引导实施轨道交通线网的总体规划、近中期发展规划；第二，统一管理轨道交通网络的共享设施，包括控制中心、线网性大修综合基地、部分供电设施；第三，统一制定和协调轨道交通网络建设和运营技术标准。
3 项目融资基本框架
根据深港达成的原则性协议，以授予特许经营权的方式由港铁投资、建设、运营深圳轨道交通4号线35年(建设期5年，运营期30年)。港铁负责4号线续建工程的全额投资，同时为保障4号线的统一运营，4号线一期将租赁给港铁运营。基于轨道交通项目的公益性质及长期运营亏损的特征，深圳市将以BOT融资方式的一种新型模式———BDOT(建设-开发-运营-移交)项目融资模式开发，即整个项目将以资本金投入、银行贷款、轨道交通运营收入及沿线站点部分土地开发的增值收益等作为主要现金流来源，由港铁负责建设、开发、运营4号线前30年。投资主体包括深圳市政府和以港铁为代表的社会投资者，其投融资建设模式如图1所示。
4 BDOT融资模式的应用
4.1 BDOT融资模式简介
BDOT是“Build，Development，Operate，Transfer”的简称，其与传统BOT的不同之处是多了开发这一环节，将轨道交通周边土地、物业开发与BOT相结合。该模式与传统的BOT融资建设模式相比，其特点在于政府在特许经营权中向项目承包建设方授予了项目相关产业和区域的开发权，以开发权来支持非赢利性基础设施的建设，确保稳定的资金流[4]。
4号线BDOT运作流程如图2所示。2004年初到2005年初为准备阶段，主要工作为原则性协议和特许经营权协议的签订；2005年到2010年为建设阶段，主要工作为轨道交通4号线的技术研究、设计、招标、施工及项目竣工和试运营工作，由港铁投资的独资项目公司组织实施；2005年到2040年，配合轨道交通4号线的建设和运营，由深圳市政府划拨土地，港铁进行土地开发；2010年到2040年为运营阶段，由港铁负责组织运营；2040年为移交的里程碑。为了保证移交工作的顺利进行，建议深圳市政府将移交准备工作提前，使运营阶段与移交阶段有5年的时间搭接。可见，开发伴随运营的整个过程，为运营的正常进行提供资金保障。4.2 BDOT融资模式的特点和创新
4.2.1 优点
采用BDOT项目融资模式建设深圳轨道交通4号线， 其优点在于:
第一，引进外资，提高深圳市城市基础设施建设效益。
深圳市轨道交通二期工程总投资数百亿，仅依靠政府财政投资建设和维护城市轨道交通系统，政府财政将不堪重负。港铁承担4号线建设的全部投资，包括前期的土地征用和场地清理费用、设施建设和设备购置费用，并负责前30年的运营工作，这有利于加快二期轨道交通系统的建设，减少政府财政压力，探索轨道交通系统多元化投资的新模式。第二，引入城市规划新理念，以轨道交通引导城市新区发展。
4号线与1号线有不同的定位:1号线主要沿深圳市深南中路布置，沿线开发程度很高，建设目的是以缓解交通压力为主；4号线将从皇岗口岸起沿皇岗路直至龙华新城中心，沿线尚有较多的土地供进一步开发。引入香港地铁在轨道交通站点周边一定范围内高密度开发的经验，采用“珠链式”城市开发模式，将轨道交通的站点发展成为地区中心和交通枢纽，加快龙华城市次中心区的开发。
第三，将城市轨道交通建设与其沿线土地集约开发结合，实现效益深圳的目的。
在许多城市，由于轨道交通规划落后于城市规划，其土地增值效益往往为沿线土地开发商所有，政府难以得到该部分的效益，而且，有时在建设中还需要向沿线物业所有者和经营者支付不菲的补偿。4号线在策划、投资机会研究和谈判过程中，始终坚持以“效益深圳”为核心，注意并贯彻了“三同步”的思想———城市规划与轨道交通规划同步，引入战略投资者与轨道交通前期准备工作同步，轨道交通建设、运营、移交规划与监管方案同步。将轨道交通建设和城市规划紧密结合，促进二者间内在效益的实现。
第四，引入香港地铁，保持深圳轨道交通运营商的适当竞争。
4.2.2 创新
深圳轨道交通4号线采用BDOT融资模式进行建设，其创新之处在于:
第一，它是我国首个非赢利性大型基础设施融资项目。
我国已建的轨道交通项目基本采用了以政府投资为主的直接融资模式，增加了政府的财政负担和商业银行的金融风险。BDOT模式的成功，不仅在公共设施的投融资体制改革方面开创了先例，也将在公共设施用地与周边土地开发的结合方面成为一种有益的探索。
第二，轨道交通建设运营权和沿线土地开发权捆绑建设的BDOT模式。
目前国内的轨道交通投资建设和沿线土地的升值相割裂，轨道交通建设的投资者不能分享因轨道交通建设带来的外延效益，城市轨道交通开通后，直接收益的并非轨道交通公司和政府，而是沿线的物业开发商和业主。香港轨道交通建设模式是将轨道交通建设的一部分外延效益返还给投资者用于轨道交通建设，另一部分外延收益作为土地开发收益上缴政府，政府只需要将一部分沿线物业开发权交由轨道交通公司。这样，政府无需动用财政资金用于轨道交通建设，同时投资者也获得了一定的商业回报，企业经营进入良性循环，轨道交通建设也走上了可持续发展道路。引入港铁投资建设运营深圳轨道交通4号线，将发挥香港在轨道交通建设和轨道交通项目相关土地和物业开发方面的优势，对探索轨道交通可持续发展具有重要意义。
4.3 BDOT融资模式的具体运作
4.3.1 建设
在深圳市政府授予特许经营权的条件下，港铁出资2.8亿元人民币作为轨道交通4号线前期的土地征用和场地清理费用。在划定线路后，港铁以投资和贷款融资等方式筹集资金，组织相关线路的设计、招标、施工和设备采购，独立承担深圳轨道交通4号线的所有站点、线路的建造费用和机车等设施的购置费用。
4.3.2 开发
深圳市政府与港铁协商确定了“服从规划、划定范围、评估地价、协议出让、招标开发、地价分成”的站点周边土地开发原则，开发贯穿地铁运营的始终。
轨道交通4号线沿线若干片区土地以假设开发法(剩余法)进行地价评估，经过深入分析和反复调研，因轨道交通开发带来的地价增值约是总地价的40%。按照双方确定的地价评估方法，以2004年为基准，双方预测2006年地价水平，按楼面地价住宅达到2000元/m2，商业接近5000元/m2，为目前该地区公告基准地价的2-3倍。以该预测结果为主要参考因素，以40%的地价增值作为轨道交通建设融资的标准，并据此在站点周围划定了用地范围，范围包含了轨道交通的线路用地。为保证划定用地的统一规划、集约开发，双方约定，将通过深圳土地房产交易中心由项目公司以公开招标、拍卖或挂牌方式选择房地产发展商，拍卖所得地价的60%上缴市政府，40%用于4号线建设融资。
4.3.3 运营
深圳轨道交通4号线将由港铁设立的项目公司独立负责运营，运营期为30年。在此期间，一方面，运营的服务标准须遵循深圳市的法律法规制度，票价应符合深圳市的经济发展水平；另一方面，香港地铁应保证设备的正常维护、保养、折旧和更新，保证深圳地铁和香港地铁在运营服务上的无缝衔接、在机车维护设施和设备上的资源共享、在调度和管理上的有效沟通。
4.3.4 移交
在特许经营协议中，深圳市政府与香港地铁约定了轨道交通4号线的移交协议，即在香港地铁运营4号线满30年后，将根据实际情况决定由香港地铁继续运营还是移交政府或其他轨道交通运营商进行运营，并规定了移交工程的具体质量要求。
5 结语
目前，我国已有多个项目融资的案例，但轨道交通项目融资还没有真正实施的案例。用BOT来建设轨道交通在我国还属于新生事物，尚没有成熟的经验可以借鉴，存在许多问题。深圳轨道交通4号线建设项目将土地开发与BOT相结合，成为中国首例成功运用BDOT融资模式建设的非赢利性大型基础设施项目，对我国类似项目的开发建设具有一定的借鉴意义。
参考文献：
[1]王京元,王炜,程琳等.结合南京地铁谈降低地铁工程造价[J].建筑经济,2004,(7).
[2]王京元,王炜,程琳等.轨道交通建设筹资的筹措[J].现代城市研究,2004,(10).
[3]深圳市城市交通规划研究中心.深圳市城市轨道交通建设规划[R].2004.
[4]深圳大学建筑与土木工程学院.深圳轨道交通4号线发展模式系统评估研究总报[R].2005.
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