浅谈香港地铁的有效运作
字号：T|T 时间：2009/12/16 0:00:00 来源：中国论文下载中心 点击率：3257
摘 要：对于具有“混合品”性质的公共产品的供给，政府应在一定程度上引入市场机制来经营，而在实践中，如何保证供给效率，香港地铁的成功经营在这方面为我们提供了很多有益的借鉴。
关键词：香港地铁；混合性公共产品；供给效率；借鉴
一、公共产品供给概念的变迁
传统的公共产品理论认为：公共产品，是相对于私人产品而言的，指那些提供给整个社会共同消费的产品或劳务，即任何人对该产品的消费不会减少他人消费同等的物品与劳务。它们一般不能由私人部门通过市场提供或减少其供应量。相对于私人产品或劳务来说，公共产品或劳务的特性可归纳为三个方面。
第一，效用的不可分割性。公共产品或劳务是向整个社会提供的。效用为整个社会的成员所共享，而不能将其分割为若干部分分别归属于某些个人或厂商享用，也不能按照谁付款谁受益的原则限定为之付款的个人或厂商享用。
第二，消费的非竞争性。即某个人或厂商对公共产品或劳务的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对该产品或劳务的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共产品或劳务的数量与质量。也就是说，新增消费的边际成本等十零。
第三，收益的非排它性。在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商加以阻止。任何人都不能用拒绝付款的办法将其所不喜欢的公共产品或劳务排除在其享用品范围之外。
由于具有以上特点，公共产品在使用过程中具有让人“免费搭车”的效应，同时其外部效应和私人投资的高成本决定了它是不能通过市场有效提供的，或者说市场在提供公共产品上是失灵的，而以社会目标为主的公共产品和服务又是必不可少的，所以公共产品只能由政府来提供。
然而，在现实的经济活动中，完全满足以上三个条件的所谓纯粹的公共产品并不是普遍存在的，更为常见的物品或劳务是既非公共品，又非私人品，而是处于二者之间的“混合品”，也有人称之为“半公共品”或者“半私人品”。
现代政府公共支出提供的公共产品很多就具有这样的“混合品”特性，它们在一定程度上效用可以分割，也不能同时满足非排他性和非竞争性的要求，相对应的，其供给方式也应该根据不同情况在不同程度上引入市场，采用市场配置与财政补贴相结合的方式提供。那么，在提供混合性的公共产品时，政府应该在多大程度上介入，应该采用怎样的运作方式保证项目的成功，又应该怎样控制成本确保产品供给的高效率…在这些具体的问题上，香港地铁的成功模式为我们提供了很多可资借鉴的地方。
二、香港地铁的“利润神话”
香港地铁1972年开始兴建，自1979年底逐段投人运营，目前共由5条主线组成，即荃湾线、观塘线、港岛线、东涌线和机场快线，总长为82.2公里，低于亚洲区的东京地铁、汉城地铁，与伦敦地铁的规模更是不能相提并论。但若以每公里地铁线路接载的乘客计算，香港超过10万人次，是世界上使用密度最高的市区铁路之一，也是最繁忙的地下交通系统。截至2000年上半年的20年半的时间里，逐步由前12年的亏损，转为盈利，其中1998年的利润达到28.19亿元；1999年盈利21 .16亿元，2000年上半年的利润为10.5亿元，并曾在1997年及1998两年派发股息。在世界铁路经营普遍亏损的情况下，香港地铁公司的营业收人和利润连续十年稳步增长。成为世界上极少数的赢利地铁公司之一。
香港地铁能够赚钱，原因是多方面的，归纳起来，大致有以下几个方面。
第一，经营得当。在经营方面，香港地铁的特色尤其突出。
首先，香港地铁公司是特区政府全资拥有的一家企业，但并不由政府直接经营。而是通过有关条例，由政府委托有关人员成董事局成员，按照商业原则进行地下铁路的修建、经营和日常管理。因此，在人们心目中，地铁是一家“官有民营”的企业。这就决定了公司在融资，运营等方面，均按照市场经济规则进行。
建立地铁公司，20多年来香港地铁的建设费用，政府的投资不足1/3,其主要资金由各项融资筹集，包括债券、财团贷款和浮息票据等。建地铁之初，港府只是通过认购地下铁路公司的发行股权的方式给予部分财政支持，对地铁公司的拨款仅为兴建地铁总费用(约200亿港元)的1/4。因此，兴建地铁费用的大部分是由地下铁路公司自行筹措的。
地铁公司作为一个服务大众、公益特点突出的企业，本身经营利润前景并不乐观，为了弥补地铁公司本身经营可能带来的亏损，保证良性经营，政府确定将地铁站出口处一定范围的上地，批给地铁公司发展楼宇物业，用于弥补经营的不足。通过贯彻“以物业开发带动客流增长”的战略，一方面将物业开发与铁路建设规划同步进行，以物业开发实现利润的有效增长及客流的增长。另一方面将运输主业与物业开发同视为铁路运输企业效益的一对驱动轮，使运输主业为物业开发创造条件，物业开发的发展壮大又为主业带来旺盛人气，带来客流货源的增长，从而带来企业的兴旺发达。
同时，香港地铁公司在不断提高旅客运送质量的基础上，立足主业，开展多种经营服务。积极在铁路沿线、站内车上开展形式多样、灵活实用的广告服务，这样既改善了旅客乘车环境，又增创了收人。另外还开办电讯(装设自动收费电话，出售IC卡)服务，售票代办，行李运送代办，出租(售)商铺(位)等多种形式的经营活动。运输主业和多种经营分属不同部门经营管理(运输由车务，多经由物业)，相互之问独立经营，公司不搞政策性的扶助或拉郎配。以优质的多种经营服务为主业赢得稳定增长的客流，优质的主业服务又为多种经营赢得稳定的客户。从而将地铁公司的经营纳人了良性循环的轨道。
第二，高效管理。香港地铁公司是一个拥有8786名员工的大企业，董事局是香港地铁公司的最高权力机构，由9名成员组成。其中有政府高级官员(也可以说是社会学家)、经济金融界专家、大学教授、银行家等。董事局是公司的最高权力机构，负责对公司的发展方向和发展策略做出决策，不负责具体的生产经营事务，这样可使决策者能真正站在公司的整体利益而不是局部利益上，全面的、科学的、公正的为公司利益曲谋划。
在董事局下设立 7位总监，分别是工程划、财务、人力资源、车务、物业、事务及策划、法律总监，他们均具有相关专业本科以仁理论知识及五年以上同专业的实践经验，分别独立管理各部门的经营活动，负责公司各项经营策略的具体实施。总监只需对本部门业务负责，可以全身心地投入到本部门的业务经营中，以经营业绩取酬，不必想方设法为本部门争政策，看政策吃饭。决策管理与经营管理分开，各自严格按公司管理章程履行管理职责，消灭了管理上的空白和权利重复等现象，大大提高了管理效率。
香港地铁公司将所有管理制度集中体现在《香港地铁公司经营管理章程》上，它是由董事局白7 5年公司成立以来，经过2 0多年来的不断修改、补充而形成的公司经营规范。公司的一切经营活动均以《章程》为准则，公司的所有员工在《章程》面前人人平等，实现了工作平等竞争和按劳取酬的现代企业劳动分配制度。充分发挥了劳动者的工作积极性和参与企业管理的能动性，使整个企业充满厂活力和人气，这也是香港地铁公司经营成功的有力保证。
第三，立法监管。香港地铁公司依据《地卜铁路公司条例》(1975年第227号法律)而成立，上述条例中有关地铁公司在建设和管理方面的规章相当齐全。2000年特区政府推出了《地下铁路条例》取代了上述条例，新条例因应形势变化就地铁公司的专营权、财产、法律责任、管理职能等作了新的界定，既使地铁公司可顺利实施招股上市，亦使其运作更为规范。多年来，不论其董事局如何换届，董事局主席如何更替，该公司均有法可依、有章可循，保证了香港地铁公司管理和运营的持续性、稳定性和高效性。
香港政府通过一系列法定的方式，对地铁公司实行监管，包括：公司必须遵从政府做出的指引；经审核的账目呈交财政司，财政司有权批准公司利润的利用和投资方式，也可指示公司将储备内的任何类目划入政府一般收人，及向政，府派发股息。政府委任一位铁路监督确保地铁安全。按1996年通过的“集体运输铁路条例”的规定，地铁公司必须按商业原则经营，不得出现经营亏损，政府虽然为公司唯一的股东，但如果因政府干预经营而导致经营损失的话，港府必须予以赔偿。
另外一直以来，香港政府还通过各种方式地铁公司实行严格监管，如委任社会人士担任企业董事；设立专门的咨询委员会；发表白皮书等形式的咨询文件，在制定整体规划时，会向公众发出白皮书等形式的公开咨询文件；设立专门部门接受和处理公众的投诉；同时发挥传媒的监督作用等。
三、对我国公共产品供给的借鉴意义
长期以来，由于各种原因，我国在公共产品的提供上始终存在一些偏差。比如在公共事业的投人上没有把经营性和非经营性的投资分开，导致公共产品领域不断扩大，给国家财政带来沉重的负担。同时在投资领域内资金使用效益差，资源配置不佳，导致大量的浪费。而且监督机制不完善，使政府活动及其财政支出的内在动力和外在压力都不如私人部门大，从而使供给效率偏低。财政部门只侧重于政府拨款及其支出的管理，而忽视对单位自身组织的支出管理，由于缺乏健全的规章制度，导致供给效率低下。通过对香港地铁成功运营模式的考察，我们起码能够得到以下几点启发：
第一，“官有民营”企业概念。对于具有“混合品”性质的公共产品，政府可以采取这样一种形式来供给，该概念包含着以卜三方面的含义。
首先，政府监管者与生产者角色分离。政府应以监管者的身份专事行业规范、监督指导工作保证公共产品的供给。即使是参与生产，也必须是在实现了“政企分离”意义之后的国有企业参与市场。政府以出资人身份监督企业，以合同约束取代行政管理。同时，在一定阶段，特别是建设开发阶段，对公益性项目和服务给予投资支持和收人补偿。比如国家政策性金融机构给予一定比例的长期低息贷款，减免公共品营运收益的税收；给予投资者在定价方面更大自主权，等等。
其次，政府应引进各种资金，形成官办企业的产权多元化模式。政府可投人少部分起导向作用的资金，其余让企业按商业原则自筹，推进投资主体多元化、产权结构多元化。这样一方面可以减轻政府财政资金负担，分散投资风险；另外一方面也带来决策约束，提高了投资效率，有效降低了成本。
最后，政府可以通过资本市场，采取合资、合作，以及发行股票、基金、债券、可转换债券等方式，支持有条件的企业或项目的股票上市，实现投融资的多元化。同时在企业发展比较成熟时，通过股份制改造将其上市，套现收回部分投资，用于发展其他公有事业。香港地铁就曾于2000年10月实行了部分私有化，在香港上市，股票融资94亿元，目前特区政府持股77%，其余23%股份公众持有。
第二，“利益补偿”原则。考虑到地铁作为一个服务大众、公益特点突出的产品。本身经营利润前景并不乐观，但是由于地铁大大改善了沿线的交通状况，使沿线各站形成许多新的繁华地区，沿线的地产也不断增值。对北京、上海等地的“地铁概念”楼市的增值统计见表2。在这个过程中，可以说是地铁公司为沿线的地产发展商带来了收益。因此，让地铁公司分享地铁沿线物业发展的收益，于情于理，都是合适的。政府通过将地铁站出口处一定范围的土地，批给地铁公司发展楼宇物业，弥补了地铁公司本身经营可能带来的亏损，并解决了工程建设部分资金。同时，政府还将地下铁路内的通讯设备，广告等也批由地铁公司经营，保证其资产的保值增值。
由此联想到国内很多公用事业的建设，往往就是单独由财政或承包单位负担资金来源，其实对于公用事业建成后能受益的单位，让其负担一部分该公共产品的建设成本，不但可以减轻财政压力，也可以提高公共产品的使用效率，有效避免浪费和滥用。而在补偿的方式上可以因地制宜。比如：可以向因新道路建设而获益的沿线公司和企业征收一定的开业费。可以将距离公交车车站、轻轨站、地铁站一定范围确定为城市轨道交通系统的收益区，对区域内的占地业主和土地租用者按照占地面积和距车站的距离累进收税；对地铁沿线尤其是车站附近的上地经营开发权进行拍卖，或低价将沿线土地划拨给联合开发的投资者进行商业性开发，等等。
第三，“谁受益谁付钱”的原则。其实以上的“利益补偿”原则也是这个原则的一种阐述。地铁公司的经营收人主要来自地铁乘客的车费。根据条例，地铁公司有权决定票价。香港地铁实行每年跟通胀率调整票价，涨价幅度略低于通涨指标。按照条例规定，谁乘地铁谁付钱，而不应以其他方式令不乘地铁的掏腰包。所以，地铁车票的收费标准是：足以支付成本、支付利息，不断改善地铁系统和为投资者提供合理回报。地铁公司制订的回报率为10%尽管每一次提高票价都会招致社会的反对声，包括立法会议员的反对，但地铁公司依然坚持车票标准的原则。政府也没有干预过地铁公司对票价的决定权。这样，一方面保证了地铁公司的车费收人，另一方面回报率标准的制定也杜绝了地铁的乱收费。值得我们借鉴。
第四，立法监管的重要性香港地铁自成立之初就制定了《地下铁路公司条例》，其稳定、透明、完善的法律体系，规范企业的权利、义务、行为，使其建设运营有法可依，有章可循。多年来，更是随形势更迭不断完善，保证了地铁公司经营管理的持续性、稳定性和高效性。
由此联想到，在我国法律制度还不甚健全的大环境下，是否可以在每个公用事业建设时都依法详尽制定一套行为规范，并对其加以严格监督，而不是出现问题互相推诿，损失无人负责。在保证建设顺利进行的基础上控制成本，提高效率，有效提高公共产品的使用效率。
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