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政府将为铁路改革支付成本

访国家发改委综合运输研究所所长郭小碚

来源:华夏时报 记者: 点击率:4540 发布时间:2013-03-16

郭小碚(资料图)

经济学家熊彼特说,财政是理解一切制度变迁的关键。有人从中国30多年来的改革推进逻辑,判定今后十年的政府改革动力依然来自财政赤字的巨大压力。现在,铁道部已成历史,而有关部门宣示推进市场化改革的真正动力究竟是什么?铁路巨额债务何去何从?

曾深度参与铁路改革讨论的国家发改委综合运输研究所所长郭小碚认为,分拆铁道部只是政府层面的改革, 是铁路改革的第一步,铁路如何走向市场参与竞争才是改革的核心所在。对于铁路部门的巨额债务,他预计政府会埋单一部分,企业也会承担一部分。郭小碚接受《华夏时报》记者专访时说,虽然2.66万亿元债务将由中国铁路总公司承担,但之后将会被合理分解或划分。其中因政府指令性或公益性运输任务而发生的建设与运输成本或债务,企业或难以承担,最终必然由政府补贴。此外,从某种意义上说,任何改革都需要付出成本,因此政府可能会为推动改革而付出一定成本。

巨债将被分解

《华夏时报》:推进铁路部门市场化改革的真正动力究竟是什么?会是高负债率使然吗?

郭小碚:我认为本次铁路改革不是因为债务问题。我们曾不断提出建议:铁路的最佳管理方式就是市场运营的方式。如果依旧政企合一,必然与中国经济的市场化走向格格不入。所以,通过政企分开的改革,按照现代企业制度管理铁路,将更有效率,服务质量也会有所提高,同时这也是一种世界潮流。

从这个意义上来讨论,铁道部是否撤销并非主要问题,关键是要政企分开。

《华夏时报》:随着铁道部分拆方案的公布,其2.66万亿元债务问题引起关注。有官员认为可通过吸引民资、上市等方式融资,或认为该企业偿还的要企业来偿还,该国家财政投入的就由国家财政投入。由于铁道部拥有不少优质资产比如高铁等,将来有很大发展空间,不用太担心债务问题。但有专业人士指出,由于债务规模巨大,无论是吸引民资还是上市,都不可能短期内得到解决,还要看政府未来支持力度。你怎么看?

郭小碚:改革后的铁路部门继承了2.66万亿元债务,这个债务更多的是近些年铁路大发展中所积累的,或者说很大程度上是高铁建设中所形成的。

高铁之所以形成了巨额债务,是因为高铁建设成本很高。按照铁路部门内部的说法,平均下来每公里至少需要花费1.5亿元人民币。这么高的成本,如果运费低廉,余下都由政府买单倒可能无所谓。但市场化运营之后,如果成本比票价还高,其经营压力可想而知。也有人说高铁是短期投入,长期回报,但目前铁路客运主要还是为了满足中低端运输需求的服务,所以铁路高票价至少在近期内都可能会是一个需要慎重对待的问题。

虽然2.66万亿元债务将由中国铁路总公司承担,但之后将会被合理分解或划分。其中因政府指令性或公益性运输任务而发生的建设与运输成本或债务,企业或难以承担,最终必然由政府补贴。此外,从某种意义上说,任何改革都需要付出成本,因此政府可能会为推动改革而付出一定成本。由此来看,这一债务的最终偿还不应有太大问题。

从不断发展的铁路需求角度来看,它将继续是非常好的运输方式,特别是对于中国这样国土辽阔、人口众多的国家来说,更是一种非常适合的运输方式,因此市场前景将非常好。特别是中国东部地区,人口密集、产业密集,铁路功能将会获得更充分的发挥,因为它比个性化交通运输方式的成本要低廉许多。从这个意义上看,铁路运费或票价会有一定程度的提升空间,铁路建设投入理应按照社会平均利润率获得回报,否则政府将给予一定补贴。

融资并不太难

《华夏时报》:除了当前的债务偿还方式问题,未来铁路的融资方式可能发生怎样的变化?

郭小碚:2.66万亿元债务显然会给企业经营者和社会投资者带来巨大压力。我们应该注意到这一债务是在长期过程中产生,同时也应注意到铁路部门已经拥有许多优良资产。而尽管背负巨额债务,今后的铁路建设还需更多投入。因此,第一,政府可能会承担部分债务和投资;第二,铁路优良资产可以消化部分债务和吸引部分投资,这一点应该毫无疑问。但铁路部门巨额债务的偿还如果不采取企业化行为,将很艰难。

前一段时期,铁路融资向社会开放有两个问题没有得到解决。一个是铁道部自身的问题。虽然市场开放之后其他资本可以投资修铁路,但如果修好之后其车辆上不了铁路大网,谁还去修?这一点,铁道部在管理上存在障碍。比如广东向西部罗定地区修建了一条铁路,但很长时期内无法投入使用。另一个问题是,目前修建大规模铁路,投资很大,仅仅靠一两家企业或很难有能力支撑,只能通过组建财团等方式集资加以投入。在中国当前的管理体制下,要想由若干个大公司来进行投资合作,也存在一定的难度和障碍。

但好在中国目前强大铁路干线的框架已基本搭成,今后相对来说是一些支线的形成问题。中央政府的职责应是保证国家铁路干线的修建和畅通,至于支线的修建和运行,应由地方来完成。这可以起到两个制约作用,第一,是否需要修建这条支线?过去城际铁路铁道部都要主导,地方上很高兴,因为是由中央政府投资。铁道部也很高兴。但现在,城际铁路网建设已全部由地方自己主导完成,所以地方不再像以前那样追求建设高标准的每小时跑350公里的高速铁路,而是根据实际需求和能力来建设。因此,第二,要修就由地方自己修,这样,盈利或亏本都是地方自己的事情。

《华夏时报》:铁路部门原有的隐性准国债的信用会否保留?其贷款的信用等级会否重新评定?新发铁道债券会否再属于政府支持债券?

郭小碚:从落实政府支持的角度看,相信中央政府依然会给出一定的优惠条件,至于有些项目会否继续获得建设保证,这很难说,但至少属于国家支持的项目,政府一定会有优惠。比如去年铁路投资下降很多,过去是铁道部向政府借的债,反过来看,铁道部没钱了,实际还不一样?今后铁路总公司应是一个巨大型国企,其借债修路必然要考虑的问题,一是要算账,二是要承担经营责任,因此其铁路建设必然要很慎重,要着眼于市场需求。而且,由于铁路基础设施经营期很长,回报稳定,何况今后如果定价合适,会有大量现金收入。唯一的问题是,其收入与成本将会是什么关系?只要保证在经营上收入大于支出,有所盈利,银行为什么会不贷款?因此,其融资能力不应该受到怀疑。

《华夏时报》:股权融资是否将成为其下一步发展的重点?

郭小碚:很多社会资金应该会很乐意进入。比如修建华东煤炭运输通道的时候,几家大型国有能源公司都有投入。这些企业修建铁路的出发点很简单,就是保证煤炭能够顺畅地到达自己所属的电厂或出海口。2003年前后,大唐电力打算出资修建一条从内蒙古通往出海口的煤炭运输线,但最终因为铁道部不同意而不了了之。所以,我们应该看到,有很多企业愿意投资修建铁路,很多社会资金愿意进入。

此外,今后铁路建设可否通过出售既有资产的形式筹集资金?相信优良资产肯定有人愿意买。

架构有待重整

《华夏时报》:铁路货运市场的需求未来是否也会发生更大改变?

郭小碚:目前货运市场需求有两大问题:一个是管理问题,一个是铁路集装箱运输服务能力问题。铁路的集装箱运输一直没发展起来,不是铁路不愿意发展,而是铁路行车管理部门与具体的集装箱运营部门之间的运行协调问题一直难以解决好。

中国的铁路运行效益是全世界最高的,铁路货运断面的货运和客运通过量全球最大。但如此之大的运量,必然导致服务面临问题。

《华夏时报》:铁路运营市场的垄断格局今后将如何得以打破?

郭小碚:中国铁路总公司今后将会有拆分的可能,以形成竞争而不是垄断的格局。目前国家铁路系统与地方铁路系统形成了一定的市场竞争关系,今后国铁系统将被拆分,形成更多竞争主体,形成如同现在航空、电信、电力市场一样的竞争格局。当然,市场制度或规则的设计仍需运用更多智慧,以避免出现太多恶性竞争或联手垄断市场的状况。

至于今后是按照线路拆分还是按照区域拆分,有待设计。但目前各铁路局其实已经是一个经营实体,可以将其完全投入市场运作。比如加拿大有国铁和太平洋(6.07,0.05,0.83%)铁路公司参与该国铁路市场运营竞争,他们都有各自的轨道,但该国法律规定,各铁路公司都可以有偿使用竞争对手的轨道,并在政府的强有力的监管之下,从而有效保证了运输服务的质量。

由此来看,中国铁路市场如果要真正实现这种局面,未来肯定要对现有竞争主体加以拆分。

《华夏时报》:您预计即将展开的内部整合大约会持续多久,将会面临哪些问题?

郭小碚:虽然铁道部的牌子将要消失,但中国铁路市场的竞争格局恐怕至少需要三五年的时间才能真正形成。政企分开之后,或将由中国铁路总公司主持整个铁路系统改革。

但问题是,第一,整个架构如何形成?如果分权,怎么分?第二,收入和清算体系包括价格体系如何形成?这必须从现实上加以思考和设计。现有的价格体系由两部分组成,一个是运价,一个是铁路建设基金。形成各个分公司后,价格如何协调?怎么收钱?运价里面还包括区域因素,比如东部地区与中部、西部地区的铁路线路,其运载量各不相同,成本自然各不一样,但现在铁路运费执行的是统一价格,今后如何分开制定和清算?这部分的工作很复杂。

此外,未来各分公司之间的竞争关系如何安排,运输的组织关系、经济关系包括清算关系如何安排?如果要进一步拆分,如何设计?都是当务之急的难题。

《华夏时报》:预计经过整合,与国际水准相比,铁路运输市场将出现怎样的改善局面?

郭小碚: 我们希望,第一,今后铁路不能再出现那种想走走不了,想买到的票买不到的状况,虽然现在这种状况有所缓解。铁路系统要为民众提供其能够承受得起的服务。第二,铁路运力还需加强、完善和提高。第三,在整个运输系统中,随着环境治理的要求,轨道交通或铁路交通能够占有更大份额。

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